企业主导的PPP模式在推动日本智慧城市建设中的可持续作用解析

编者按：目前，国内外绿色、可持续发展的推进模式不同。比如，在欧美国家主导环保与可持续发展的是一些非营利组织和人士。其优势在于，可持续发展理论普遍获得了大众的认同，达成共识的各方，包括政府、企业、群众愿意联合起来应对气候问题。

我国的绿色、可持续发展具有国家性和战略性，主要在国家政策的推动下进行。政府作为后盾，督促各行业进行以低碳转型为首的一系列可持续转型，但大众、企业、城市、乡镇之间对政策的响应能力差距较大。

吸收借鉴国外经验，发挥增强我国优势。从实际案例探寻可以广泛推广的、符合我国特色的落地方案。第一财经研究院推出“可持续+”系列文章。第二篇以最早开展智慧城市建设国家之一的日本为案例，同样采取PPP模式，我国在智慧城市建设方面与日本的不同点究竟在哪？

正文

工商业活动、教育科技、医疗卫生、文化娱乐高度集中的城市吸引着国内外人口的大量流入，急剧膨胀的城市人口和日益增长的生活水平加速了城市向周边区域扩展，如北京、上海、广州、深圳等城市已经进入世界超大城市行列，并带动京津冀、珠江三角洲与长江三角洲整体发展。城市化推动着经济和社会的发展，但日益严峻的土地、能源和水资源短缺、城市人口膨胀与城市治理等问题是城市发展不得不面对的挑战。专家表示，互联、协同和智慧三种要素紧密结合的智慧城市，推进先进信息技术应用与先进的城市设计和管理思想融合，可以探索新型城市化道路的新思路。

“十二五”规划以来，我国许多城市相继制订了智慧城市建设方案。如今，我国智慧城市建设正在稳步推进，助力“双碳”目标落实，推动数字经济发展。但先一批试点的智慧城市“重建设、轻运营”等问题日益凸显，城市数据融通及服务体系不完善，市场化的运营模式缺乏，导致智慧城市运行效果不尽人意。其项目多由不同政府职能部门牵头组织规划，数据孤岛众多且质量参差，单个领域数字化会尤为突出，但是难以实现一体化管理。

随着智慧城市运营商和参与者的多样化，逐渐形成了4大类智慧城市运营模式：政府投资运营，企业参与建设；政府与企业合资建设运营；政府统筹规划，企业投资建设；以及企业建设运营，政府购买服务。有研究表明，政府和社会资本通过建立长期合作的伙伴关系，即PPP模式（Public-Private Partnership），更有利于发挥政企双方的优势，保证技术方案的完整性与项目迭代的时效性，也能避免因政策导向、政府负责人和供应商服务团队等变化带来的不确定性风险，更利于智慧城市的长期发展。

作为最早一批开展智慧城市建设的日本，采取的也是政府与企业合作的模式，不过主要由私营企业主导。日本政府主导的能源建设试点项目中，只有横滨市、北九州市、京阪奈区和丰田市4个地区被政府选定资助，其中预算的三分之二来自中央政府，三分之一来自私营部门。企业在得到地方政府认可后，可自主向中央政府提交自己的能源建设提案。2014年试点结束后，日本政府启动了新的智慧城市项目，但不提供任何政府资助。尽管如此，项目依旧顺利推进，项目资金几乎完全依赖私营企业。日本行政机构在智慧城市建设中的作用主要是协调与整合，经济产业省与内阁府、总务省、国土交通省合作建立了智慧城市公私合作平台。在一些智慧城市项目中，甚至地方政府的参与度都不高，比如松下建立的可持续智慧小镇系列（SST）和日立的智慧工业城。

松下SST系列中比较有名的藤泽可持续智慧小镇（Fujisawa SST）是松下集团主导，和天然气、运输和安全服务等合作伙伴公司一同专门打造的智慧城市项目。为响应国土交通省提倡的企业不动产战略（CRE战略），更有效地利用自己拥有的不动产资源，SST的开发在松下废弃工厂旧址上进行。主要目的是探索节能储能、应急管理、减少城市环境影响的技术。同时，也是为了实现松下集团短期投资设计和长期服务相结合，从具象产品到家庭、社区、城市综合智能方案的转型。该项目中，太阳能电池板、智能网络管理、电池技术、自动驾驶运载工具、监控系统、以及抗震结构方面的技术创新可以复制到其他城市。值得一提的是，长期服务的方案是智慧城市运营的核心，也正是中国智慧城市建设所需要的。

于企业而言，领头建设智慧城市，一方面可以从实践中创新，寻求可持续发展的组合产品与解决方案，完善自身的产业链；另一方面合法合理地拉近与政府的关系，把握政策动向，规避风险，也更利于技术的推广，构造更佳的社会生态。除此之外，日本企业对智慧城市建设的参与还是因为扎根在日本政治经济发展史里的官商、政企之间的密切联系。

“日本公司”（Japan. Inc.）是80年代西方对该国现代、高度集中的经济体系的描述。也可以被理解为日本政府和企业紧密合作，以至于整个日本可以被视为一个单一的公司，政府相当于众多分支机构的总部。更早，控制金融和工业的财阀，主要成员是前国家官员。即使这些集团拆散后，商人和官僚之间的界限仍然模糊不清。政府行政机关为加强政策制定所设立的理事会中商人仍占大多数。理事会的主要作用是协调和解决利益冲突，为政策实施奠定基础，这种情况下官员和商人之间互动更加频繁，逐渐形成了退休官员“空降”到工业和金融业做高层的现象。

日本是个资源相对匮乏的国家，又频繁遭受自然灾害的侵袭，对资源、能源的使用需要进行精细化管理。尤其是在2011年东日本大地震和东京电力公司福岛发电厂爆炸之后，日本经济产业省决定关闭日本的所有核电站，这从根本上改变其能源战略，从核能转变到可再生能源，也使得日本对韧性城市建设具有强烈的需求。再根据上述历史趋势，日立、丰田、松下等与科技和新能源紧紧挂钩的巨头自主担起了探索资源、能源精细化管理方案的责任，其实不难理解。

目前亚洲的智慧城市建设大抵可以分类两个类型，一是日本这样以能源管理为出发点，服务于节能减排、应急抗灾的建设类型；二是中国这样以数字化为出发点，完善城市智能管理、解决城市发展中问题的建设类型。运营模式上，2012至2022这10年间，中国和日本其实都认识到政企合作的重要性。中国更侧重管理层面的智能化，在政府主导下，大量的互联网企业参与其中，在庞大人口基础上建立起的大数据优势助力城市管理，只是公众无法明显感受到智慧城市带来的益处。

日本的政企合作则是企业主导，投资于节能项目，这些日本企业投资并非出于盈利的目的。从日本智慧城市案例来看，他们的政企协作比以合同为导向的交易型PPP模式更为复杂。地方政府主要发挥协调作用，对这些项目的财政贡献不大。他们的主要工作是鼓励私企提出符合国家碳排放和气候变化议程的项目，并利用公众形象吸引更多企业参与智慧城市建设。企业也很愿意与中央和地方政府保持良好关系。这样的合作模式其实是中国需要的。智慧城市建设投资巨大，加之疫情下地方政府普遍财政收入不足、支出规模扩大，传统以政府为主导的智慧城市模式资金压力较大。企业的参与可以大大缓解资金不足的问题，并提供技术支持，再者在企业良性竞争下，更容易碰撞出创新方案，刺激智慧城市相关产业发展。

（本文题图来源：第一财经）

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文 | 李晔 第一财经研究院研究员

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